黄其松、胡赣栋：县域党政一把手权力何来何往|对话佳作016期

编者按

“县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济，保障民生、维护稳定的重要基础”，因此所谓 “郡县治，天下安”。有学者针对县域提出“行政—政治—公司”的综合治理框架，而县域党政一把手在县域的各方面治理中都发挥“总指挥”的作用。县域党政一把手的权力普遍被认为过大过泛，实践中权力运行不规范现象也广泛存在，亟待厘清县域党政一把手的权力范围、类型与授权机制。贵州大学的黄其松与胡赣栋两位学者2019年8月发表于《政治学研究》的论文从源头分析县域党政一把手的权力配置，发现县域党政一把手有法理性和事务性两种授权机制，以法律、法规和文件三种形式授予权力。本次对话佳作我们有幸邀请到了两位学者对县域党政一把手权力相关议题做进一步讨论。

嘉宾简介

黄其松，男，贵州大学公共管理学院教授，博士生导师。近年来在《政治学研究》、《公共管理学报》、《中国行政管理》等期刊和《光明日报（理论版）》等重要报纸发表学术论文20余篇，多篇文章被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、《人大复印资料》等转载；主持教育部课题、国家社科基金项目、中国博士后基金面上和特别资助项目等课题多项；科研成果获贵州省哲学社会科学优秀成果一等奖、三等奖多次。

胡赣栋，男，贵州大学公共管理学院讲师，法学博士（政治学理论），从事政治学理论相关教学和科研工作。主要关注国家建设与民族政治、地方治理等研究领域。目前注意力集中在现代中国形成中的民族问题研究，以及民族主义对近代中国政治转型的影响研究。县域政治亦是重点关注的研究议题。作者正主持《现代国家建构视野下边疆地区的国民身份塑造机制研究》等国家社科、教育部人文社科研究课题4项。

黄老师、胡老师好，非常感谢两位老师在百忙之中接受公共管理共同体平台“对话佳作”栏目的专访，我们接下来将围绕两位老师近期发表于《政治学研究》的《类型与授权机制：县域党政一把手权力配置分析》一文展开访谈。

Q1：本文的研究问题非常重要但关注者较少，两位老师是基于怎样的契机想到这一问题的？

黄其松、胡赣栋：

贵大公共管理学院成立后，为了更好地培养学生，让学生了解中国地方党委政府的实际运行，我倡导设立了“书记县长论坛”，不定期的邀请县委书记、县长以及副县长莅临讲座（后来由于各种原因，这个论坛暂停了）。通过论坛，我们与部分县委书记和县长有了简单的交往，后来还去几个县做过调研。在此过程中，我们对县级党委政府以及县委书记和县长的工作有了一定的了解。通过调研以及与书记县长的交往，我们发现县级党委政府在实际运行中存在一些带有普遍性的问题，这引起了我们的注意，并开始对问题原因的思考，也正是这种思考给了我们写作论文的契机。我们希望通过关注县域党委政府一把手权力的配置来理解县域政治，进而为理解中国政治提供一个切入点。

Q2：党政一把手拥有全面性权力这一现象在各级政府都不同程度存在，两位老师认为县域党政一把手所拥有的全面性权力对治理成效的影响有何特殊之处呢？

黄其松、胡赣栋：

简要地讲，全面性权力使一把手拥有了决策施政的保障。全面性权力对于治理的最大影响在于使得一个地方的治理带有很强的个人色彩。一把手个人的政绩观、权力观以及一把手的个人能力对一方经济社会发展的影响是比较大的，对于这种影响究竟怎样我们还没有专门研究过，但在现实政治生活中，可以明显地观察到这种影响。在县域治理过程中，制度的作用没有人的作用那么显著。这说明还有待进一步强化符合实际的、管用的制度供给，推进治理体系的现代化。不过，在县域政治中，一把手的精力和能力是有限的，并且存在党委和政府两位一把手，这在一定程度形成一种制约。我们认为，赋权规则需要更为制度化，这是县域治理体系现代化非常重要的方面。

Q3：除了国家法律法规文件和党政法规文件等正式要素，两位老师认为非正式要素是否也会影响权力的大小及授权方式的组合，例如地方性的政治文化、权力格局与个人因素？黄其松、胡赣栋：

非正式要素当然会影响权力的授予方式以及权力的行使，这方面的代表性研究大家可以参考中国政法大学冯军旗副教授的博士学位论文《中县干部》。事务型授权机制中的文件授权是非正式要素影响授权的主要途径，非正式要素也会对授予机制和授权方式产生影响。当前，一把手的权力是现行授权机制、授权方式和非正式要素共同作用的结果。

Q4：两位老师认为县长具有县委副书记身份的这种交叉连线式的党政权力安排对于权力配置、运行或监督等有何影响？黄其松、胡赣栋：

交叉连线式的党政权力安排是处理政党与政府关系的一种方式，这种权力配置方式有利于保障党的领导的实现，保障党的路线、方针、政策，尤其是重大决策部署的落实落地。

Q5：论文指出授权程序化或可成为权力监督的重要方式，两位老师认为授权程序化何以有效实施，需要注意哪些方面的问题？黄其松、胡赣栋：

我们在论文中提出“授权程序化”，主要是想表达对于权力的授予，不仅仅要注重授予实体性权力，也要对权力行使有程序性要求，进而保障权力运行的规范化。另外，授权程序化的实质就是权力运行的制度化和规范化，因此首先需要强化授权的法治化，授予权力就是配置权力，这是关系人民主权真正实现的重要领域，必须由法律来调节和规范。当然，我们深知不可能任何授权能都实现程序化，因此需要给予被授权者一定的自由裁量权，但这种自由裁量权需要以责任为前提。

Q6：贵州省在“大数据”治理方面成就突出，黄老师也对此进行过研究，两位老师认为当前权力授权机制下，县域制度与技术的结合属于何种类型？技术能够在何种程度上弥补授权规范性的不足？黄其松、胡赣栋：

技术会对权力运行过程带来重要影响，但很难改变权力的本质属性。信息技术的发展会给权力的行使带来影响，积极的或者消极的都有。积极的影响表现在：通过对信息技术的运用及时了解和掌握权力运行的过程和结果，以便更及时地做出调整以实现良好的结果，同时因为信息技术，公民的知情权得到了一定的保障和提升；消极的影响是，如果技术被权力者不恰当的利用，将会对社会和公民的自由等带来一定的不利影响。我们很关注大数据时代的国家治理，贵州在这方面做了一些探索，也有一些经验。比如，贵阳市公安交通管理局的“数据铁笼”计划就通过信息技术的运用强化了权力的监督，取得了良好的成效。我们认为，新技术的运用可以弥补由于授权规范性不足带来的一些局限，比如技术的运用可以加强对权力的监督，但是技术的运用不能代替制度建设，制度是根本、是基础。

非常感谢黄老师和胡老师能够接受我们的专访，祝两位老师新年愉快！

本期访谈：李磊，高健，高光涵，张珺，景申榆

本期编辑：张珺

审稿校对：李磊，高健，高光涵，张珺，景申榆